La Pandemia e il diritto
Dall’inizio della emergenza nota a tutti, in molti si sono interrogati sul fatto che le misure poste in essere dal nostro esecutivo avessero o meno una rispondenza giuridico normativa, oppure fossero oggetto di liberalità dettate dal fronteggiare la tragicità di quel che accade. Abbiamo assistito ad un prolificare, senza eguali, di provvedimenti come i DPCM che si sono susseguiti in maniera non solo spasmodica ma spesso fortemente contraddittoria gli uni con gli altri. Ben due al mese.
Consapevoli della estrema difficoltà nel cercare di arginare il diffondersi dell’epidemia, gli operatori del diritto si sono posti, però, la domanda alla quale è estremamente importante dare riscontro. La pandemia ha davvero aggredito anche il diritto?
Si è ripetutamente parlato di diritti costituzionali, per così dire, sospesi accantonati, congelati nell’ottica del rispetto della tutela della salute complessiva. Ma è veramente così?
E’ bene, da subito, chiarire che la nostra Carta costituzionale NON prevede l’ipotesi dello stato di emergenza (a differenza delle altre) né tantomeno quella dello stato di eccezione ma esclusivamente quello dello stato di guerra che, ai sensi dell’art. 78, deve essere dichiarato dalle Camere le quali conferiscono al Governo i poteri necessari.
E’ una dimenticanza dei nostri Padri costituenti? La risposta non può che essere, ovviamente, NO. Motivatamente fu scelto di non inserire nella Carta clausole di emergenza che potessero “aprire il varco” a pericolose lacerazioni in grado di comprimere i diritti delle persone.
È la legge ordinaria, e specificamente l’art. 24 del D.lgs n. 1 del 2018 – Codice della Protezione Civile – che prevede che con delibera adottata dal Consiglio dei Ministri sia dichiarato lo stato di emergenza di rilievo nazionale, ne sia fissata la durata e l’estensione e sia autorizzata l’emanazione di ordinanze di protezione civile, che trovano la propria disciplina nel successivo art. 25. L’attuale stato di emergenza trova, quindi, la declaratoria nel d.lgs. n. 1 del 2018 (Codice della protezione civile), che fa riferimento a «emergenze di rilievo nazionale connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo che in ragione della loro intensità o estensione debbono, con immediatezza d’intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari» (art. 7).
Nonostante non sia regolata a livello costituzionale, dunque, l’emergenza è già inclusa nei gangli dell’ordinamento, che le riconosce – per così dire – un particolare status da disciplinare con strumenti giuridici puntualmente definiti (cfr., per le emergenze nazionali, gli art. 23 e ss. del d.lgs. n. 1 del 2018).
Non è un caso che, proprio sulla scorta di tale apparato normativo, il Consiglio dei Ministri abbia dichiarato lo stato di emergenza sin dal 31 gennaio 2020, affidando al Capo della protezione civile il compito di adottare ordinanze in deroga alla legge.
L’emergenza ha comunque, concretizzato fattispecie espressamente disciplinate dalla Costituzione:
- Art. 32 Tutela della salute (valore che consente limitazioni di altre libertà)
- Art. 14 (il domicilio è inviolabile, ma sono ammessi accertamenti e ispezioni per motivi di sanità)
- Art. 16 (ogni cittadino può circolare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni imposte dalla legge “in via generale” per ragioni sanitarie)
- Art. 17 (diritto di riunirsi dei cittadini)
- Art. 41 (libertà di iniziativa economica)
A fronte di una così massiccia emissione di provvedimenti, nella loro massima capacità restrittiva delle libertà e dei diritti fondamentali, si pone la domanda se il Presidente del Consiglio fosse legittimato alla loro adozione o se la riserva di legge prevista dall’ art. 16 Cost. per la limitazione del diritto di libera circolazione e soggiorno non imponesse unicamente l’uso dello strumento legislativo ordinario, tenuto conto che il necessario bilanciamento tra valori costituzionali in conflitto costituisce valutazione propria del Parlamento nell’esercizio della funzione che l’ art. 70 gli affida.
Addirittura neanche l’uso dei decreti legge, pur corretto in quanto previsto in Costituzione proprio per far fronte a casi straordinari di necessità e d’ urgenza ed in quanto rende possibile il controllo preventivo del Presidente della Repubblica e quello successivo delle Camere e della Corte Costituzionale, appare uno schermo fragile per supportare misure così fortemente restrittive.
Si evoca da alcuni costituzionalisti il pericolo di eclissi delle libertà costituzionali; si osserva che in questa torsione dell’ordinamento anche la Costituzione nella sua integrità finisce per essere soggetta ad un bilanciamento con l’emergenza, in cui fatalmente è la Carta fondamentale a soccombere.
Come ricordava Cesare Mirabelli le istituzioni non vanno in quarantena e continuano a svolgere pienamente le loro funzioni. E se è vero che nessun diritto è più fondamentale del diritto di tutti alla vita e alla salute, è tuttavia altrettanto vero che la centralità del Parlamento non può essere dimenticata affidando il governo dell’emergenza alle quotidiane determinazioni del Capo del Governo e dei suoi esperti.
Prof. Fabrizio Bottini